原標(biāo)題：2018年中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告出爐，深圳得分最高 逾60項(xiàng)法規(guī)填補(bǔ)國(guó)家立法空白
2017年深圳各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議案件9602宗，辦結(jié)9035宗，行政復(fù)議案件量超過同期法院一審行政訴訟案件數(shù)，行政復(fù)議已成為解決行政爭(zhēng)議的重要渠道。圖為深圳行政審判中心。南方日?qǐng)?bào)記者朱洪波攝
日前，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布了2018年中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告，在評(píng)估的100個(gè)地級(jí)以上市政府中，深圳以總分790．13分榮登榜首。
健全的法律制度體系是打造公平、透明、可預(yù)期營(yíng)商環(huán)境的必要條件，從出臺(tái)全國(guó)首個(gè)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，到印發(fā)第一個(gè)以法治政府建設(shè)為主題的市政府“1號(hào)文件”，從提出建設(shè)一流法治城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，到加快建成法治中國(guó)的典范城市，深圳一直在堅(jiān)定地推進(jìn)法治政府建設(shè)，尤其在立法、執(zhí)法、公共法律服務(wù)三方面，深圳的法治政府建設(shè)有不少工作已走在全國(guó)前列。
授權(quán)立法26年，逾七成法規(guī)屬先行先試和創(chuàng)新變通類
在特區(qū)發(fā)展的過程中，深圳探索出臺(tái)的土地使用權(quán)、股票交易、涉外經(jīng)濟(jì)合同管理、金融機(jī)構(gòu)抵押貸款、住宅物業(yè)管理等制度和政策都是“開先河”之舉，后來在全國(guó)推廣。獲得特區(qū)立法權(quán)后，深圳在各領(lǐng)域先行先試，通過立法引領(lǐng)和推進(jìn)改革，全國(guó)立法“試驗(yàn)田”的角色更加凸顯。
深圳分別于1992年和2000年被授予“特區(qū)立法權(quán)”和“較大市立法權(quán)”，這是深圳改革發(fā)展的重大優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了深圳改革創(chuàng)新和“窗口”“試驗(yàn)田”作用的發(fā)揮。從1992年開始到今天，深圳被授予特區(qū)立法權(quán)已有26年。截至2017年的數(shù)據(jù)顯示，深圳累計(jì)制定的220項(xiàng)法規(guī)中有先行先試類105項(xiàng)、創(chuàng)新變通類57項(xiàng)，僅此兩類占比就達(dá)73．63％。而105項(xiàng)先行先試類法規(guī)中，有41項(xiàng)早于國(guó)家法律、行政法規(guī)出臺(tái)，有64項(xiàng)填補(bǔ)了國(guó)家立法空白。
2017年，深圳市政府提請(qǐng)市人大審議23項(xiàng)法規(guī)，圍繞文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，全部向社會(huì)公開征集意見。深圳市政府新制定規(guī)章8項(xiàng)，修訂規(guī)章6項(xiàng)，廢止規(guī)章1項(xiàng)。此外，深圳還設(shè)立了政府立法工作聯(lián)系點(diǎn)，拓寬公眾參與立法渠道，提升法規(guī)規(guī)章草案質(zhì)量，完成了現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件全面清理，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系。在具體的法律法規(guī)方面，2017年，深圳為緩解住房供需矛盾啟動(dòng)保障性住房條例修訂工作，探索建立保障性住房封閉流轉(zhuǎn)制度，設(shè)定租售條件中收入和財(cái)產(chǎn)限額規(guī)定；推進(jìn)股份合作公司條例修訂，完善集體股、合作股、募集股等股權(quán)制度，明確相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，并且對(duì)資產(chǎn)登記、交易等監(jiān)管平臺(tái)作了規(guī)定。另外，深圳還出臺(tái)了全國(guó)第一部關(guān)于輔警管理的地方性法規(guī)，在特區(qū)警務(wù)輔助人員條例中通過特區(qū)立法賦予輔警一定的執(zhí)法權(quán)限，緩解了深圳警力不足的壓力。
2018年，深圳市政府要完成的立法項(xiàng)目有20項(xiàng)，包括9項(xiàng)擬提請(qǐng)市人大常委會(huì)議審議的法規(guī)草案和11項(xiàng)擬由市政府制定的規(guī)章，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例、城市更新條例等。
目前，深圳知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例已提請(qǐng)深圳市人大常委會(huì)審議。深圳實(shí)施最嚴(yán)格知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例制定，深圳知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的擴(kuò)展和延伸，建立創(chuàng)作、運(yùn)用、保護(hù)、管理和服務(wù)全鏈條的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，構(gòu)建與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求相匹配、與國(guó)際通行規(guī)則相結(jié)合的知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理體系，在調(diào)整知識(shí)產(chǎn)權(quán)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施懲罰性賠償制度、建立訴訟調(diào)解對(duì)接機(jī)制、設(shè)立舉證妨礙規(guī)則等方面先行先試，提高侵權(quán)違法成本。
在全國(guó)首創(chuàng)行政審判中心
近年來全國(guó)各地城管執(zhí)法中存在不文明行為，影響到執(zhí)法部門的公信力。為促進(jìn)城市管理法治化，深圳在全國(guó)首創(chuàng)了“律師駐隊(duì)”工作模式，由城管部門執(zhí)法隊(duì)購(gòu)買服務(wù)與律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，律師事務(wù)所派出專業(yè)律師常駐。截至目前，深圳市、區(qū)（新區(qū)）、街道三級(jí)城市管理綜合執(zhí)法部門駐隊(duì)律師覆蓋率已達(dá)100％，駐隊(duì)律師人數(shù)130余人，進(jìn)一步提高了城市管理和公共服務(wù)水平，減少了暴力糾紛，促進(jìn)文明、和諧的執(zhí)法環(huán)境。司法部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展律師參與城市管理執(zhí)法工作的意見》，目前該模式已在全國(guó)推廣。
為督促行政執(zhí)法部門進(jìn)行自我約束，去年深圳對(duì)1．2萬多名行政執(zhí)法人員進(jìn)行清理，包括從事行政執(zhí)法工作的合同工、臨時(shí)工以及不符合證件管理法律規(guī)范規(guī)定的申領(lǐng)行政執(zhí)法證件條件的人員；從事行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等執(zhí)法活動(dòng)，但從未取得執(zhí)法資格的在編在崗人員。
值得關(guān)注的是，深圳在全國(guó)首創(chuàng)行政審判中心，通過行政訴訟集中管轄助推法治政府建設(shè)。在近年的行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率和行政機(jī)關(guān)敗訴率這兩項(xiàng)指標(biāo)分別上升和下降。2017年度行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人共出庭應(yīng)訴206人次，相較2016年的139人次增長(zhǎng)48．2％，行政訴訟中“告官不見官”現(xiàn)象進(jìn)一步改善。行政機(jī)關(guān)敗訴率近三年逐年下降，2017年度行政機(jī)關(guān)敗訴189宗，敗訴率6．4％。這兩項(xiàng)指標(biāo)的升降也反映出隨著法治政府加快推進(jìn)，深圳行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，執(zhí)法水平明顯提高。另外，行政復(fù)議已成為解決行政爭(zhēng)議的重要渠道，數(shù)據(jù)顯示，去年深圳各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議案件9602宗，辦結(jié)9035宗，行政復(fù)議案件量超過同期法院一審行政訴訟案件數(shù)量。
此外，深圳還在全國(guó)首創(chuàng)政府法律顧問室，全面推進(jìn)法律顧問制度，就重大改革、重大項(xiàng)目、重大合同等重大行政決策進(jìn)行合法性審查。2017年，深圳市法律顧問室共出具法律意見479件，參與重大項(xiàng)目決策81件，歷史遺留問題13件，代理行政復(fù)議17宗、行政訴訟885宗、民事及仲裁案件29宗。
“部分基層司法所為基層政府更好地貫徹落實(shí)依法行政起到良好的輔助作用。”在基層法治政府建設(shè)方面，深圳市司法局局長(zhǎng)蔣溪林表示，深圳將開啟司法所“大榕樹”計(jì)劃，司法所承擔(dān)基層黨委政府法律顧問的角色，進(jìn)行決策合法性審查，可以大大提高基層治理行政管理的法治化水平。
“一站式”法律服務(wù)送到家門口
2017年8月，深圳市人大常委會(huì)聽取深圳市政府公共法律服務(wù)專項(xiàng)工作報(bào)告，這是深圳市政府首次就公共法律服務(wù)這一工作向人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告。公共法律服務(wù)是由政府統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利等所必需的法律服務(wù)。公共法律服務(wù)的發(fā)展水平也體現(xiàn)出一個(gè)地區(qū)法治政府的影響力，體現(xiàn)市民對(duì)法治的參與感、獲得感。司法行政部門作為公共法律服務(wù)的供給端，通過向社會(huì)統(tǒng)籌提供公共法律服務(wù)，打造良好的營(yíng)商環(huán)境，助力社會(huì)矛盾糾紛解決。
目前，深圳已基本完成市、區(qū)、街道和社區(qū)四級(jí)法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)，市、區(qū)設(shè)立公共法律服務(wù)中心，街道設(shè)立公共法律服務(wù)工作站，社區(qū)設(shè)立公共法律服務(wù)工作室，打造涵蓋法律援助、人民調(diào)解、律師和公證服務(wù)、司法鑒定等服務(wù)的綜合性、“一站式”平臺(tái)。數(shù)據(jù)顯示，深圳共建成市、區(qū)兩級(jí)公共法律服務(wù)中心11個(gè)，街道公共法律服務(wù)工作站74個(gè)，社區(qū)公共法律服務(wù)工作室670個(gè)，把法律服務(wù)送到市民的家門口。
深圳從2003年開始試點(diǎn)“律師進(jìn)社區(qū)”工作，2018年深圳共計(jì)681個(gè)社區(qū)全面完成與專職律師的社區(qū)法律顧問簽約工作，實(shí)現(xiàn)“一社區(qū)一法律顧問”全覆蓋，共有820多名律師為社區(qū)提供法律咨詢、法治宣傳、矛盾糾紛調(diào)解和代理訴訟服務(wù)。在2015年—2017年，深圳社區(qū)法律顧問共提供服務(wù)124042件，這使得社區(qū)治理形成了以法治思維和法治方式管理社區(qū)公共事務(wù)、化解基層矛盾糾紛、維護(hù)居民合法權(quán)益和社會(huì)和諧穩(wěn)定的新格局。
爭(zhēng)議解決是法律服務(wù)的核心功能之一，深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，深圳在街道、社區(qū)設(shè)立了調(diào)解組織，以及推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)。截至2017年底，深圳市以政府購(gòu)買服務(wù)方式設(shè)立各類專業(yè)人民調(diào)解組織344個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市法院（庭）、公安派出所、交警大（中）隊(duì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)組織和勞動(dòng)、信訪、綜治維穩(wěn)中心等矛盾糾紛較為集中的單位或部門的全面覆蓋。此外，2017年，深圳對(duì)93696宗調(diào)解成功的案件發(fā)放補(bǔ)貼約815萬元。2018年，深圳還建立了律師參與調(diào)解制度，在律師協(xié)會(huì)成立調(diào)解中心，在各級(jí)法院成立律師調(diào)解室，在全市開展律師參與訴訟調(diào)解工作。
為打造良好的營(yíng)商環(huán)境，深圳還成立了創(chuàng)客法律服務(wù)中心并向創(chuàng)客社區(qū)、大型工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)孵化中心社區(qū)延伸，以及成立版權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)，打造南山知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，成立首批知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法鑒定機(jī)構(gòu)等。
觀點(diǎn)
要增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感
改革開放后土拍第一錘、取得特區(qū)立法權(quán)、內(nèi)地第一家律所、全國(guó)首創(chuàng)政府法律顧問室······深圳每一次跨越發(fā)展都伴隨著法治的不斷完善和改革的不斷推進(jìn)。
今年是改革開放四十周年，蔣溪林表示，深圳這四十年來的快速發(fā)展密碼可歸結(jié)為四個(gè)字：創(chuàng)新法治。法治化營(yíng)商環(huán)境是深圳的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也是深圳可持續(xù)發(fā)展的核心要素。
“市政路方便有捷徑，沒有過路費(fèi)，但可能遇到紅燈；而高速路入口可能比較遠(yuǎn)，還要付出過路費(fèi)，但一旦上路，路牌標(biāo)識(shí)清晰，車輛相互遵守規(guī)則各行其道，駕駛員可以心無旁騖加足馬力，目標(biāo)越遠(yuǎn)、路程距離越長(zhǎng)，高速路的優(yōu)勢(shì)會(huì)越明顯。”深圳市政府法制辦主任胡建農(nóng)將法治比作高速路，他表示，回顧深圳近四十年來走過的歷程，法治精神和理念已經(jīng)潛移默化為深圳許多公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的共同認(rèn)知和工作習(xí)慣，深刻地影響到每一項(xiàng)政策的出臺(tái)和每一件具體的行政行為，深圳將堅(jiān)定不移地沿著法治的道路不斷前行。
“法治政府的含義一方面是依法行政，依照法律施政，另一方面是政府本身置于法律管束之下。法律職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)不得超越法律本身，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告就是要行政機(jī)關(guān)受到法律的約束?！鄙钲谑蟹ㄖ窝芯克L(zhǎng)王成義說。
“法治政府建設(shè)是一個(gè)非常龐大的體系工程?！鄙钲谑蟹ㄖ妻k法治政府建設(shè)督導(dǎo)處處長(zhǎng)王峻表示，深圳在法治政府建設(shè)方面一直走在全國(guó)前列，獲得兩次中國(guó)法治政府獎(jiǎng)，也被評(píng)為中國(guó)法治政府十大典范城市之一，在廣東省位居第一。
胡建農(nóng)表示，在行政管理、行政執(zhí)法比如行政管理的效率、服務(wù)水平上有明顯的差距，例如一些審批條件存在模糊性、決策論證征求公眾意見不夠、選擇性執(zhí)法、缺乏法治思維和法治工作方式等，而這些影響到市民在實(shí)際生活中對(duì)法治的成就感和獲得感，“深圳的法治政府建設(shè)要對(duì)標(biāo)國(guó)際一流，增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感。”
2018年中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告顯示，深圳市在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴方面仍有一定的上升空間，行政執(zhí)法指標(biāo)同比有所下滑，在行政執(zhí)法方面良好的工作勢(shì)頭未能得到保持，在執(zhí)法全過程記錄、“雙隨機(jī)、一公開”、執(zhí)法輔助人員管理等方面的工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，“政務(wù)公開”得分波動(dòng)明顯，在網(wǎng)站檢索的便利性、不當(dāng)設(shè)置信息申請(qǐng)條件、政府有關(guān)部門對(duì)信息申請(qǐng)的答復(fù)等方面的表現(xiàn)不盡如人意，有待進(jìn)一步提升。（撰文：南方日?qǐng)?bào)記者陳熊海 統(tǒng)籌：張東方）